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肇庆市促进城乡协调发展研究报告

时间:2011-12-17 16:24:02 来源:

 

一、背景分析
在实施《规划纲要》中,肇庆明确了“四年大发展“和”十年大跨越“的具体发展目标,出台了关于肇庆市贯彻落实《规划纲要》实施意见,编制了包括《肇庆市城乡一体化规划》在内的“五个一体化”规划,明确提出促进城乡协调发展的具体目标和任务是:力争到2012年全市乡镇90%完成总体规划、村庄30%完成规划编制,全市建制村实现村村有省级卫生村,省级卫生村覆盖农村人口30%;基本实现区域医疗卫生信息资源互通共享,初步实现公共卫生服务均等化;落后地区及城市薄弱学校、农村的义务教育办学条件得到改善,缩小区域间和学校间学生享受义务教育的差距,促进优质教育资源均衡配置。实施“农村信息直通车”工程,推进广电网、电话网、互联网“三网融合”,至2012年自然村信息网络覆盖率达到70%,新增转移本市农村劳动力20万人,全市人均生产总值30000元,城市化水平达到50%;农村养老保险参保率达到50%;到2020年,全市人均生产总值80000元;服务业增加值比重达到50%;城镇化水平达到80%,要完成上述任务指标,任重而道远。
肇庆历经30多年的改革与发展, 尤其是实施《规划纲要》以来,城乡面貌明显改善, 居民生活质量普遍提高,城乡经济社会各个层面均发生了深刻的变化,农民收入总体达到了小康水平。然而,与珠江三角洲其他城市比较,肇庆的城市化进程缓慢,新时期城乡关系仍存在诸多不协调因素,城乡发展处于新的失衡状态。表现在区域、工农和城乡发展不平衡问题依然突出,农民的生活、消费水平远不如市民,城乡在资金投入、产业结构、资源配置、社会事业、商品流通和市场建设上都存在明显失衡,城乡剪刀差加大。农村落后的深层次问题还没有得到很好解决,农业基础设施仍然比较薄弱,离现代农业的要求差距还很大;农民文化素质和技能素质低下,离现代农民的要求差距还很大;农村公共服务严重滞后,离现代农村的要求差距还很大;体制机制不顺,影响城乡一体化推进。城乡协调发展的核心是要解决“三农”问题,必须充分认识到肇庆是农业大市,在现代城市化进程中,在肇庆经济社会发展中基础地位不会因农业占经济总量的比重降低而改变,“三农”重中之重的地位不会因为肇庆经济结构的调整升级而削弱,要站在全市改革开放、科学发展、协调发展、和谐发展和建设生态文明的战略高度来看待“三农”问题,从现代化建设的全局上加强“三农”工作。如何在这种的新的历史条件和时代背景下,解决新形势下城乡关系中各种失衡问题,实现城乡优势互补,加快肇庆“入珠”、“入圈”步伐,促进城乡协调发展,已成为肇庆实施《规划纲要》的一个重大课题。
    围绕城乡协调发展,基本实现城乡经济社会发展一体化的目标任务,以城乡规划、城乡产业布局、城乡基础设施建设、城乡公共财政体制、城乡社会管理、城乡社会保障制度“六个一体化”为突破口,建立城乡一体化发展的体制机制;以“三个现代”为抓手,即通过转变农业的生产方式,发展高附加值的现代农业,通过转变农民的就业方式,培养高素质的现代农民,通过完善农村的公共服务,建设高品质的现代农村,缩小城乡之间产业水平、收入水平和公共服务水平的差距;以推动农村土地制度的改革为核心,加快完善城乡一体化的各项改革措施。
二、取得的成就
2009,常住人口388.83万人,其中城镇人口174.55万人,农村人口214.28万人,城镇化率为44.89%,近四年共转移49.99万农村人口城镇化水平比2005年提高了5.9个百分点,端州区实施了“村委会”改“居委会”,镇化水平达到了100%的水平,全市城市化水平开始进入加速发展阶段(参见图24)。城镇化进程促进了投资需求和消费需求的持续扩大,有效地拉动了肇庆市国民经济的增长。全市生产总值从2005年的450.57亿元增加到2010年底的1065.9亿元,比2005年增长136.57%;,人均生产总值由2005年底的11890元增加到2010年底的27413元,累计增幅达130.56%;城乡居民的收入也相应大幅提高,城镇和农村居民人均可支配收入由2005年的10097元和4558元增加到2009年15063元和6291元,分别增长了48.18%和38.02%。2009年城镇居民家庭恩格尔系数为44.01%,比上年下降1.15个百分点。城乡居民储蓄存款余额由2005年的335.91亿元增加到554.14亿元,增加幅度为64.97%(参见图25)。2010年城镇居民可支配收入及农民人均纯收入稳步增加,分别为16832元和6731元,较上一年度分别增长11.74%和6.99%;城乡居民储蓄存款余额650.26亿元,同比增长17.35%。居民消费价格指数保持稳定,城乡消费结构明显改善,“家电下乡”、“万村千乡市场工程”积极推进,消费需求特别是农村消费需求有效扩大。
 
 

 
图24 2005-2010年肇庆市城市化率
 
 
图25 2005-2010年肇庆市城乡居民储蓄存款余额
截至2010年底,完成国道321线、省道263线、349线、272线等多条国省道主要干线公路的路面升级改造,二广高速公路怀集至三水段以及肇江高速公路一期工程已经完工通车,全市公路通车总里程达10550公里,公路网密度由2005年底的56.1公里/百平方公里增加到2010年底的71公里/百平方公里,其中高速公路190公里,一级公路378公里,二级公路905公里,建成乡镇行政村硬底化公路2205公里,镇通村水泥路通达率92.5%城乡基础设施更加完善。据统计资料显示,社会固定资产投资额由2005年的178.01亿元增加到2009年的462.77亿元,比2008年增长28.2%;其中,城镇投资303.72亿元,比2008年增长38.8%;农村投资159.05亿元,比上2008年增长22.2%;2010年社会固定资产投资额达625.21亿元,比2005年增长251.2%,重点加强了城市基础设施和公共医疗卫生设施建设(参见图26)。
 

 
图26 2005-2010年肇庆市社会固定资产投资总额增长趋势图
 
2009年,全市共有卫生机构602个,较上年增加82个,其中乡镇卫生院104个,门诊部419个,床位9186张,比2005年增长了26.44%(参见图27),全市9个县(市、区)开展新型农村合作医疗工作。加大医改资金投入力度,城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元,基本公共卫生服务经费人均标准达到20元,参合人员在镇、县及县外医疗机构住院治疗的补偿报销比例分别提高到70%、60%和45%以上;住院补偿累计年封顶线统一提高到6万元以上;有7个县(市、区)实施了门诊统筹补偿,大额门诊补偿病种保持在15种以上,正常住院分娩定额补偿从每人300元提高到400元以上。2010年全年市财政安排城镇居民医保和新农合补助资金4,829万元;新型农村合作医疗参合率98.69%,实际参加农村合作医疗农民303万人,比上年增长5.6%。新型农村合作医疗基金累计支出总额3.5亿元,累计受益234.84万人次,全市享受低保救济的困难群众达7.83万人,其中城镇0.92万人,农村6.91万人。乡镇公共服务设施不断完善、综合功能日趋健全,提高了城镇居民的生活质量。
 

 
                                                                           图27 2005-2009年肇庆市医院床位数(张)
(三) 主动承接“双转移”,城乡经济壮大发展
紧紧把握《规划纲要》实施和“双转移”的机遇,大力构建现代产业体系,着重发展县域和中心镇产业,推动了小城镇集聚发展,全市已初步形成一批具有一定规模产业链的专业特色镇,如:鼎湖永安陶瓷镇、鼎湖莲花纺织镇、高要金利小五金、陶瓷镇、高要白土二手机械交易镇、德庆悦城龙母历史文化旅游镇、广宁南街竹乡镇、怀集桥头燕岩旅游镇。中心镇在小城镇中的地位和作用日益凸显,成为肇庆县域经济和农村城镇化的主要载体,促进了肇庆经济步入快车道,取得了可喜成绩;2009年,高要市地方财政一般预算收入达10.78亿元,用三年时间实现了从3亿多到超10亿元的飞跃,成为全省首个财政收入超10亿元的山区县(市),2010年,达到13.61亿元,增长26.2%;四会经济保持快速发展,2009年地方财政一般预算收入首破8亿元,固定资产投资总额达81.43亿元,2010年达到11.38亿元,增长40.6%;封开大力推动重大项目建设,2009年固定资产投资和实际吸收外资增幅均居全市首位,财政综合增长率在全省67个县(市)中排名第一,2010年4.10亿元,增长41.4%;怀集大力发展资源型产业,逐步集优成势,地方财政一般预算收入从2009年的4亿元增加到2010年的6.14亿元,增长45%;德庆全力推动三大产业协调发展,新上工业项目增加税收3500万元,实现地方财政一般预算收入三年翻番,2010年达到4.72亿元,增长46.3%;广宁积极利用当地竹木资源,发展纸业生产,初步建成林浆纸一体化产业集群,成为广东省产业集群升级示范区,2009年税收收入增长39.03%,地方财政一般预算收入增速达36.01%,2010年达到4.39亿元,增长41.5%。
(四) 优化第一产业结构,现代农业稳步发展
肇庆是传统农业大市,在广东占有举足轻重的位置,各地政府因地制宜,建成省、市、县级农业标准化示范区15个,形成了五大农业产业;一是柑桔生产,全市柑桔种植面积达到83万亩,总产量达到58万吨,在全省名列第一。二是淡水养殖,全市淡水养殖面积45万亩,内陆淡水养殖面积为全省第一。三是畜牧业,全市生猪和家禽养殖出栏量全省第一,年出栏量近400万头,总量占全省的十分一,2010年肉类总产量45.41万吨,增长11.5%;水产品产量34.22万吨,增长7.5%。四会市、高要市和怀集县连续获得国家生猪调出大县奖。四是粮食生产,2010年,第一产业增加值181.29亿元,增长6.3%。预计全市农作物总播种面积增长1.0%;粮食总产量112.13万吨,增长1.6%。五是蔬菜水果生产,全市蔬菜种植面积达到98万亩。通过抓龙头和农村合作经济组织建设,推广“公司+基地+农户” 或“公司+合作组织+基地+农户”模式,将基地建设和发展农业产业化组织有机结合起来,促进农业产业化。2010年水果产量103.86万吨,增长8.5%。目前县级以上农业龙头企业已达到102家,辐射带动农户25.9万户,户均增收1550元,农户增收致富能力进一步增强,四会、德庆、广宁等地方的农民依靠种植沙糖桔、贡柑纷纷建起了一幢幢漂亮的柑桔楼。
 () 着力推进社会主义新农村建设,创建生态文明村成绩显著
开展具有肇庆特色的社会主义新农村建设,各地把开发自然资源优势、保护利用人文古迹、传承历史文脉、提高生态文明村文化品位摆在突出位置,以“五改”、“五有”为主要内容的生态文明村建设如火如荼。2010年底,全市累计建成生态文明村2000多个、省卫生村1473个,省卫生村数量位居全省前列。通过对生态文明村的规划建设,较好地改善农村人居环境,农村居民的生活方式也发生了巨大的变化,城乡一体化正在有序进行。
三、主要做法和经验
(一)狠抓工业园区建设,强镇富
把握《规划纲要》实施和“双转移”的机遇,实施“工业立县,工业强县”战略。狠抓工业园区的项目建设这个经济发展“牛鼻子”不放松,大力发展第二和第三产业,把工业作为县域经济发展的突破口和核心,主动对接和接受珠江三角洲产业转移,加大招商力度和质量,坚定不移谋划建设重大项目,实现了全市项目投资新突破。2009年有180多个工业重点项目建成投产或达标达产,引进产业转移项目230个,总投资272.43亿元,规模以上工业总产值首超千亿。2010年,列入国家、省和肇庆重点投资计划的重点项目共131项,其中93项在建,38项前期预备,在建重点项目完成投资173.9亿元。
(二)以交通基础设施建设为先导,改善城乡投资环境
根据省的统一部署,实施与珠江三角洲核心区一体化的交通对接规划,建设区域内高速公路网连接系统以及面向大西南的铁路运输格局,以城际轨道交通融入珠三角一小时生活圈为重点,加快广佛肇城际轨道、县域高速、乡村公路网建设,形成立体的交通网,从根本上改善肇庆山区交通落后的状况。2010年,完成通行政村公路硬底化改造600多公里,二广高速公路三水至怀集段工程建成通车,结束了广宁、怀集两个山区县没有通高速公路的历史,大大缩短了肇庆与珠三角核心区的交通运输往来,改善了肇庆山区基础设施水平,优化投资环境,带动了广宁、怀集产业园区与经济的发展发展,肇庆山区板块经济发展提速,广宁、怀集经济增长位居广东山区县域经济发展前列。
(三)因地制宜,大力发展特色农业
以市场为导向,以改革创新为动力,以农业增效,农民增收和率先实现农业现代化为目标,以农业重大项目建设为突破,积极推进农业信息化和农业社会化服务,提高农产品市场竞争力;肇庆市农业局与中国移动肇庆分公司共同打造的便民利民的信息服务,开通了“三农”信息服务网和“12316”农信通“三农”服务热线,农民可以通过自己的手机订制农作物种植技术、农业补贴、农资推介、种子打假、农产品价格等信息;肇庆已经建成珠三角城市鲜活农产品重要生产供给基地,各县(市、区)因地制宜,引导农民加快农业结构调整,大力发展具有明显区域比较优势的效益农业和特色农业,构筑区域特色农业发展新格局。如中心板块发挥紧靠广佛都市圈的区位优势,建起以花卉苗木、观光农业为主的中部都市农业产业带;东南板块利用耕地平整、水面开阔的地理条件,建立起无公害蔬菜、优质水产为主的东南部外向型、高效型生态农业产业带;山区板块发挥山地和坡地众多的资源优势,建立起以名优禽畜、中华名优果品、高效林业及特色林产品为主的西北部特色农业产业带。特色农业的区域化布局促进了农业要素的合理流动和优化配置,推动了农业生产的集约化、规模化,涌现了一大批如四会柑桔、高要水产、德庆贡柑、广宁竹业、封开油栗、怀集禽畜等区域农业特色产业、品牌产业。目前全市已形成了沙糖桔、贡柑、肉桂、松脂、茶杆竹、蔬菜、南药、山地鸡、生猪、优质水产等十大主导产业的特色农业体系。
(四)改善和创新农村金融服务
制定出台了《肇庆农村信用社加强信贷支农服务工作的指导意见》,延伸小额农贷的对象、额度、期限,完善农户小额信用贷款方式;探索实践“订单农业贷款”、“农民创业贷款”、“农业基础设施贷款”以及“农户+农业经济组织”林权抵押贷款”等贷款新模式。近5年,支农贷款资金余额达40亿元,为发展现代农业、推进新农村建设提供有力的保障与支持。2009年,启动了农村支付服务环境试点工作,全市农村地区非现金支付金额达到2050亿元,全市农村地区银行卡发行量达到315.4万张,促进了全市“三农”的健康快速发展。
(五)强化职业技术培训,促进农村劳动力转移就业
实施“五个一”工程和“万户培训就业脱贫”工程,强化职业技术培训和科技兴农的培训,提升县域智力竞争力和科技竞争力,建立以肇庆市高级技工学校为龙头,市属其他技工学校和县(市、区)就业训练(培训)中心为分教点的农村劳动力培训转移就业网络。着力建设“三大基地”(即高技能公共实训基地、创业带动就业孵化基地、农村劳动力转移培训示范基地),推行农村劳动力普惠制培训,对不同对象采取不同的培训方式。创新探索农村劳动力“培训转移”新模式,合理安排农村劳动力培训与就业。2008-2009年,全市对72905名农村劳动力开展了免费技能培训,农村劳动力转移就业102996人。其中2009年,本地就近转移就业20606人,输出珠三角地区就业31361人,农村劳动力参加技能考核2827人,获证人员中已实现转移就业1823人,将转移就业作为解决“三农”问题的重要手段。2010年,全市免费培训农村劳动力 33258人,完成年计划任务的95%;转移农村劳动力48455人,完成年计划任务的105.3%。
四、存在的困难与问题
(一) 体制和政策的制约
从体制层面来看,虽然改革开放以来,随着计划经济向市场经济的转轨,我国农村和城市经济发展迅速,城乡之间的关系明显增强,但是,由于长期受到工农分割、城乡分割的二元结构体制的影响,城乡经济社会一体化的进程缓慢。这种长期积累形成的城乡二元结构成为新阶段城乡一体化发展所面临的主要障碍。在这种大的国情背景下,肇庆在城乡一体化同样受到的了制约。在政策方面,长期以来形成的二元结构造成了城乡政策的差异,特别是户籍、就业、医疗、社保、教育等方面的政策不同,使城乡经济结构被相对的分割为两个不同的经济体系,制约了城乡一体化进程,城乡协调发展的有关政策和制度中的户藉制度、农村土地制度和社会保障制度改革的滞后,设置了城乡壁垒,限制了人口自由流动,影响着城市化水平的进一步提高,拉大了城乡收入的差距。
(二) 经济总量和财政资金的短缺,成为制约城乡协调发展的短板
由于历史的和地域的原因,肇庆经济发展缓慢,近5年,经济虽然增幅较大,但经济总量仍然偏低,2010年,肇庆的GDP总量仅相当于2009年广州的11.5%、佛山的21.8%;人均GDP大约相当于2009年广州的30%、佛山的34%;地方一般财政预算收入76.8亿元,相当于2009年广州的10.9%、佛山的30.15%。在广佛肇经济圈,肇庆的GDP总量中仅占6%,广州高达61%,佛山占33%。无论总量还是人均指标都与珠三角其他市相差很大,政府可利用的财政资金有限,而城乡协调发展是一项庞大的系统工程,涉及农村环境基础设施、公共服务体系等建设,需要大量的、持续的资金投入,资金短缺成为制约城乡一体化建设的最大瓶颈。
(三)城乡建设粗放扩张,环境保护压力增大
近年来,肇庆利用区位、交通、资源等优势条件,紧紧把握《规划纲要》实施和“双转移”的机遇,主动承接珠江三角洲发达地区的产业转移,第二产业迅猛发展,但这种产业的承接也给肇庆环境造成一定压力,突出表现为以下五个方面:第一,由于建设模式的粗放带来城乡居民区与工业、农业区的无序混杂,工业发展影响居民生活环境。第二,在工业快速发展的同时,环保设施建设相对滞后,被动接受高能耗污染企业的转移,导致肇庆陶瓷、建材产业四处开花,污染严重,治理难度大。第三,肇庆地处珠江三角洲水源地上游,承接的印染、造纸、电镀等产业给水环境保护带来巨大的压力。第四,一些地区城乡规划的综合调控作用没有充分发挥,小城镇和开发区生态环境不很协调,城乡建设与自然资源保护、历史文化资源保护之间的矛盾比较突出,建设性破坏的现象还比较多。第五,部分开发园区占地大而开发利用率很低,大量圈地的现象不同程度存在,产业趋同化,使用效益低下,土地资源浪费比较严重。
(四)城乡规划滞后,地域特色不突出
肇庆城乡统一规划起步较晚,肇庆市虽然已经制定和修编了总体规划,但仍有45%的乡镇未完成新一轮总体规划的修编,村庄规划编制普及程度严重不足。城乡规划编制的滞后,在相当程度上制约了城乡快速协调与一体化发展。与居民生活密切相关的休闲绿地、生态规划等各种专项规划,控制性详细规划未能及时编制,造成了规划的随意性比较大;在执行规划过程中常有偏差,存在不按规划建设的现象比较突出。如作为肇庆城市主导区的端州、鼎湖两区功能定位前瞻性不够,近20年来左右摇摆,规划建设起点低,没有摆脱“千城一面”的中国城市规划俗套,对路网、水网、绿网等城市要素综合考虑不充分,未能“显山露水”突出肇庆“山、湖、城、江”城市特色,存在“古城不古,新城不新”“临水不亲水”“大拆大建”“绿道不绿”等问题,房地产鲸吞“星湖”等优质公共资源,风景私有化现象比较严重;“挖山填水,围湖围山建房”的城建模式,导致肇庆宝贵的湿地资源大量消失、星湖水体富营养化,与肇庆国际旅游休闲之都的定位和国家历史文化旅游名城格格不入,群众对肇庆城市规划满意度低,肇庆城建问题已成为两会提案热点;县城和中心城镇建设虽然取得的一些成绩,但存在公共服务设施的配套不足,休闲空间缺乏和疏于管理,城市的市政公用设施如污水处理、垃圾收运及处理、公共厕所等建设未能跟上城镇发展的需要,房地产开发新旧混杂,“只见新楼、不见新区”,建筑“平头平脑”,缺乏岭南特色,城镇面貌落后,聚集力不够,城乡居住环境有待进一步改善提升。
(五)城市化水平还不高,城市化进程较缓慢
近年来,肇庆市在工业化的推动下,城镇化水平不断提高,至2010年,肇庆市城镇化水由2005年的37.2%提高到47%,但总体而言,这种增长仍然以自然增长为主,机械增长不足,难以迅速扩大城市人口规模,肇庆市城镇化水平远低于全省平均水平(63.37%)。距离《规划纲要》提出的2020年达到80%以上的城镇化目标仍然有着巨大的差距。由于资源禀赋和空间区位的不同,肇庆市中心区域(包括端州区、鼎湖区、四会市、高要市、肇庆高新区)和山区(广宁、怀集、封开、德庆四个山区县)的发展建设水平也存在明显差异,中心区域土地面积占市域总面积的26.4%,人口占市域总人口的40%,各项经济指标占全市的份额均在60%以上,利用外资占全市的比例高达80%。可见肇庆山区城镇化发展缓慢是制约肇庆城市化水平较低的因素之一。
五、珠三角城乡协调发展的典范--中山经验
城乡二元割裂一直是国家宏观层面的一个软肋,目前全国尚无一个城市有成熟的经验可供推广。中山市作为国家“统筹城乡发展综合改革试点”三大试点市之一,肩负着城乡统筹发展改革试点这一重要使命,城乡统筹发展的探索也走在了全省甚至全国前列。经过多年的发展,如今城乡二元割裂这一“坚冰”已在中山市加速消融,中山城乡统筹发展效果初现:2002年以来,中山市农民人均年收入连续保持10%左右的增幅,大大高于城镇居民可支配收入的增长,2008年城乡居民收入比为1.81,城乡差距全省最小。中山市的实践经验虽然有其优越地域的局限性,其它城市难克隆再版,但其部分经验值得肇庆参考借鉴。
(一)转变发展思路,实施统筹城乡协调发展战略
顺应经济社会转型的需要,及时调整发展战略和思路,由注重城市发展,转变为统筹城乡发展;由局限在农村内部寻求发展,转变为发挥工业对农业、城市对农村的带动和支持作用;由局限于解决农村表层的突出问题,转变为解决农村深层次的结构性和体制性矛盾;由注重发展生产,转变为注重农民自身的全面发展。2001年以来,中山市就加快农业现代化步伐、实施小城镇大战略、做好城乡就业工作、发展村集体经济、加快农村股份合作制改革、完善城中村管理体制等出台了一系列政策性文件。2004年又作出了统筹城乡协调发展的重大工作部署,建立城乡一体化发展机制,通过推进工业化、城市化和农业产业化,加快传统农业向现代产业、农村社会向城市社会、农民向市民转变。把村(居)干部纳入市级培训体系,连续三年举办村(居)书记和主任培训班,切实提高农村干部发展经济和管理社会的能力。协调好市、镇、村、农民四方面的利益关系,理顺市镇财税管理体制,把农村公益事业和基础设施建设纳入市镇两级财政预算,初步建立起公共财政基本框架。走以人为本、以工促农、以城带乡、城乡互动的城乡经济社会一体化发展的路子。
(二)实施“强镇富村”工程,促进农民增收
把做大做强镇域经济作为建设社会主义新农村的关键环节来抓,着力打造专业强镇。政府统一规划建设工业聚集区和专业市场,引导企业进园进区,促进集约发展。着力培育农业龙头企业。不断加强专业镇科技扶持力度,建立行业技术创新平台,完善产业链配套和人才、专利、标准战略等服务建设,促进特色经济升级换代。全市10个科技创新专业镇均已建立行业技术创新平台,实行企业化运作,多种模式经营,积极为中小企业提供新产品开发、技术集成、工艺配套、信息管理等服务。目前,中山市镇域特色经济优势明显,全市24个镇区拥有21个国家级产业基地。把扶持发展村集体经济作为增加农民收入、实现共同富裕的有效途径。引导村集体经济退出一般性竞争领域,降低经营风险,集中力量兴建工业厂房、商铺,发展物业经济,稳步增加农民收入。把集体经济年收入不足100万元的48个村列为重点扶持对象,帮扶村集体兴建物业。着力打破城乡二元经济,深化农村土地制度改革,树立“利益向下”理念,全力维护农民的合法权益,在土地开发中坚持让利于村,“留用地”比例提高到40%(注:肇庆市为15%),让村集体和农民分享土地增值带来的利益。
(三)加大公共财政投入,促进城乡社会事业协调发展
主动调整国民收入分配格局,增加对农村教育、文化、卫生、社保等事业经费投入,努力改善农村公共服务。一是加强农村劳动力就业培训指导,促进农村富余劳动力转移。近年来,市镇两级财政投入6000万元,对农村劳动力实行免费就业技能培训,共培训转移农村劳动力6.64万人。重点开展1万名文化水平偏低的农村劳动力系统培训和就业前引导性培训,1万名35岁以下的农村青年定点、定时间、定课程、定就业的免费技能培训,1万名有一定技能的农村劳动力的技能提升培训。二是加快农村教育发展,促进城乡教育均衡发展。不断加大教育投入,保证镇级财政性教育经费支出不低于本级财政总支出的35%,市级教育经费支出比例达到本级财政总支出的25%以上。2009年中山拨出了专款5亿元注入了农村养老保险统筹基金,每年拨款1000万元,用于农村养老保险基金补贴。全市农村合作医疗村覆盖率达到100%,农村人口覆盖率达95.1%。2008年中山专门投入4.3亿元用于促进城乡协调发展,建成了农村候车亭220个,建设硬底化主干农路250公路。2009,中山市安排1.2亿元实行财政转移支付,完成250公里主干农路硬底化,设2.6万亩连片耕地的农路农桥,并建设标准农田和改造中低产田1.2万亩。逐步实行城乡统一的公共服务。财政的倾斜为城乡基础设施建设及经济发展一体化奠定了坚实的基础。
六、促进肇庆城乡协调发展的对策和建议
围绕“统筹城乡发展、促进城乡一体化”这一目标,按照“三个集中”(农村人口向城镇社区集中,工业向园区集中,耕地向规模化经营集中)的原则,以三化”(工业化、城镇化、农业产业化)为突破口,通过“五个统筹”(统筹城乡劳动力转移与就业、统筹城乡产业发展、统筹城乡居民点体系、统筹城乡生态环境保护、统筹城乡公共服务设施建设)、“一个管制”(城乡空间管制)来推进肇庆市城乡一体化进程。
各县区要充分发挥资源、区位等比较优势,调整优化县区产业布局,发展特色优势产业,形成特色经济,加快县域经济发展步伐,壮大工业,做强农业,因地制宜发展资源经济、劳务经济、生态经济,加快发展乡镇企业,促进各县工业由小到大转变、农业由大到强转变,提升城区综合实力,促进城乡协调发展,建议重点做好一下几方面的工作。
(一)实施“大肇庆”战略, 优化产业布局
重点推进行政区划调整,促进高要、四会撤市设区,拉大肇庆城市框架,推动端州、鼎湖、四会、高要、大旺经济一体化和城乡一体化发展,通过优化城市发展空间,科学布局产业,构建“大肇庆”核心区,辐射和带动山区经济发展,全面提升肇庆城市竞争力。并通过编制县域村镇体系规划、小城镇总体规划, 科学确定县域村镇体系的布局结构和小城镇的性质、规模与发展方向, 有效地整合产业土地基础设施生态环境,形成规模结构组合有序功能定位优势互补空间布局科学合理整体协调的城乡一体化格局
表16 基于城乡协调发展的肇庆市区域功能定位与产业布局

区域
功能定位
端州区
现代城市服务区、文化产业区、休闲经济产业区
鼎湖区
休闲经济产业区、物流区、都市农业区
大旺区
高新产业园(高新技术产业区)
高要区
先进制造业产业园(精密压铸、五金制品、新型建材)、现代农业(菜、渔)
四会区
先进制造业产业园(电子、生物制药、机械制造)、现代农业(菜、渔)
怀集
珠三角产业转移工业园
广宁
特色资源产业园(纸业、竹木加工业、旅游业)、特色农林区(竹、柑、南药)
德庆
特色资源产业集群区(林产化工、木业、休闲)、特色农林区(松、柑、南药)
封开
特色资源产业集群区(建材、休闲)、特色农林区(松、柑、南药)

(二)推进“三化”建设以产业聚集带动县域和小城镇发展
坚持城乡统筹发展,实行工业化、城镇化和农业产业化“三化”并举的方针,深入推动“三化”建设。充分利用肇庆资源优势发展特色经济,依托当地土地、生态、森林、矿产、旅游等资源,宜农则农,宜工则工,宜旅游则旅游。用资源优势建立起主导产业,带动相关产业链的发展,形成特色经济,培育县域优势产业,增强县域经济实力,通过加强县域基础设施建设、加快县城和中心镇建设,把小城镇发展与农村工业化结合起来, 在小城镇开辟工业小区, 吸引各类企业向小城镇工业小区集中, 形成产业集群优势, 发展独具特色的产业型小城镇。通过发展商贸流通等服务业, 使小城镇成为各类商品集散的枢纽, 成为城乡信息交流的平台, 把小城镇培育成人流、物流、资金流集聚的中心。鼓励农民带资进入小城镇务工经商办企业,大力发展民营经济,扶持发展大户经济。加快推进农业产业化进程,积极发挥龙头企业、行业协会的组织协调作用,突出发展特色经济,要通过抓龙头, 壮基地、带农户, 构建各具特色的产业、产品和品牌。形成“一乡一品”的基地化、专业化生产, 以特色产品形成大产业、大市场,力促农民增收。
(三)改革土地征用制度完善土地使用权流转制度
完成农村集体土地(包括宅基地)确权、登记、发证工作,理顺产权,保护农民土地合法权益。在加快城镇化和工业化进程中土地征用应当有利于富裕农民而不是使农民失地而陷入贫困应当有利于缩小城乡差别而不是增加社会矛盾因此要按照建立社会主义市场经济体制的要求建立按市场价格收购的土地购买制度改革现行损害居民利益的土地征用制度提高土地补偿费安置费标准允许农村集体土地进入土地一级市场允许土地的所有者以土地使用权入股出租等方式直接参与土地开发为失地农民提供能够参加失业医疗养老保险的费用解决农民的长期生活问题与此同时按照社会主义市场经济体制的要求根据依法自愿有偿的原则积极建立和完善农村土地使用权流转制度促使土地合理流动推进土地适度规模经营,征地的收益必须向农民转移。
(四)进一步推进林权改革,完善林权流转制度
针对肇庆山多的地理环境特点,在贯彻实施《中共肇庆市委、肇庆市人民政府关于加快推进集体林权制度改革的实施意见》(肇发(2008)26号)基础上,进一步总结推广四会市林改做法经验,结合各地实际,扎实有序开展林改工作,对全市集体林权进行改革。建立产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益分配合理、流转程序规范、监管服务有效、配套机制完善的现代林业产权制度。依法勘界登记并经村民集体多数同意,对集体林地使用权和林木所有权采用均股均利等方式落实到农户。集体经营的山林,均股均利改革后可采用公开招标、租贷、转让、抵押、拍卖等方式流转;不实行均股均利的继续由集体经济组织依法民主经营管理。自留山长期无偿使用,责任山承包期为70年并可继承,生态公益林应由村集体统一管理。坚决维护林区生产管理秩序,防止乱砍滥伐林木。积极盘活和合理开发森林资源,探索建立跨区域生态公益林补偿机制,调动社会各方面造林育林积极性,促进山区经济发展和农民脱贫致富。
(五)加大工业反哺农村力度,建立城乡公平的公共资源配置制度
城乡公共产品供给的巨大差异农村公共产品供给的缺乏是导致三农问题的出现和城乡发展失衡的根本原因之一肇庆已经进入了工业化的中期阶段在经历了多年的农业支持工业后客观上需要工业反哺农业财政反哺农村,增加财政对农业的投入力度加大对农村公共产品的供给应加快建立促进农村教育、文化、卫生等各项社会事业的公共财政体制,改变农村公共财政缺位的现象,加大公共财政对农村的投资力度,建立和完善覆盖全社会的劳动与社会保障制度,使改革开放的成果惠及到广大农村、农民。继续完善健全对农村劳动力转移的就业培训制度,开展多种形式培训,着眼提高农民的科技素质和劳动技能,造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,是肇庆城乡协调发展的重要基础,也是长远之举。
(六)重点扶持区域中心城镇的建设,优先落实建设用地指标
按统筹协调的原则,落实土地政策。县级土地储备机构要向优先发展重点镇延伸,提供城镇土地经营服务。市、县两级土地管理部门,对优先发展重点镇的列入城乡统筹发展重大建设项目计划的基础设施和公共服务设施项目、产业项目,要纳入年度用地计划,及时安排用地指标。市、区(市)县要通过土地利用总体规划修编,在建设用地指标安排上向重点镇集中,年度计划指标中优先安排保证重点镇重要建设项目用地,将重点镇重大建设项目用地纳入“绿色通道”。
(七)城乡绿色崛起,走可持续发展的道路
绿色生态是肇庆城乡最大的财富、最大的优势、最大的潜力、最大的后劲、最大的品牌,实施“生态立市、绿色发展”战略,走可持续发展道路,“既要金山银山、更要绿水青山”,按照生态产业化、产业生态化的要求,调整产业结构,创新工业化模式,大力发展高端化、高质化、高新化、低碳化、生态化的绿色产业体系,着力建设生态工业园和生态农业,打造新能源材料和设备制造产业基地、生物高新技术产业基地、休闲产业基地、生态农业基地。探索岭南丘陵山区的发展模式,实施“生态农庄”和农村沼气工程,发展清洁能源,推进乡村清洁工作。大力发展绿色农业与乡村旅游业,延链增值,建设珠三角绿色农产品生产与加工基地,岭南古村落特色旅游基地。
(执笔人:陈学年)