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试论群体性事件分析以及公安处置对策

时间:2011-09-09 09:27:30 来源:中顾法律网

   中共六中全会作出的《决定》强调指出:“坚持依法办事、按政策办事,发挥思想政治工作优势,积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件,维护群众利益和社会稳定。”把积极预防和妥善处置群体性事件首次写进党的重要文献,并且作为构建社会主义和谐社会的一项重要任务突出地摆到全党面前,充分表明了我党对我国经济社会发展阶段性特征的清醒认识,充分表明了我党直面现实的政治勇气。作为维稳主力军的公安部门,其责任更是义不容辞。07年3月30日公安部副部长刘金国在全国治安管理工作会议上要求,建立情报信息、矛盾纠纷调处、群体性事件处置机制,从根本上解决对影响社会稳定的不安定因素、群体性事件情况不明、信息不灵、处置不好的问题;刘金国还明确了当前和今后一个时期,全国治安系统各部门要重点抓好加强以矛盾纠纷排查调处和预防、处置群体性事件为重点的维护稳定工作等八项工作。

  当前,就总体而言,我国社会是和谐稳定的,总的形势是好的。但是,必须看到,随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的纵深发展,可以说我国正处于改革发展的关键时期。这一时期的社会利益关系更为复杂,各种利益群体之间的利益冲突引发了程度不同的社会震荡,由此产生不断上升的群体性事件,造成纠纷与冲突的范围扩大、尖锐和对立的程度加剧,已经成为影响社会和谐稳定的突出问题之一。而社会稳定不仅是和谐社会的重要内容,也是实现社会和谐的基本保障。能否科学防范群体性事件的发生并妥善处置已经发生的群体性事件,既是对我党执政能力的一个严峻考验,也是建构社会主义和谐社会的关键所在。因此,作为维护社会稳定的公安专门机关,如何正确认识群体性事件的性质、特征和成因,把握群体性事件的规律,进而充分发挥职能作用,提出相应的处置对策,积极预防、妥善处置群体性事件,全力维护社会安全和稳定,以稳定保障社会和谐,成为当前乃至今后一个时期公安机关面临的紧迫课题。

  一、 群体性事件的概念

  群体性事件属于集体行为与社会运动,这是社会学研究的一个重要领域。在国外,一些社会学者将“群体性事件”称之为“集群(合)行为”、“社会运动”,如美国社会学家帕克在其1921年出版的《社会学导论》一书中,最早从社会学角度定义“集合行为”,认为它是“在集体共同的推动和影响下发生的个人行为,是一种情绪冲动”。斯坦莱&S226;米尔格拉姆认为,集群行为“是自发产生的,相对来说是没有组织的,甚至是不可预测的,它依赖于参与者的相互刺激”。戴维&S226;波普诺也指出,集群行为“是指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下,因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为”。英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任郑永年则将中国当前的群体性事件称之为“后工业化的社会运动 ”。根据现代汉语词典中的解释,“群体”是指本质上有共同点的个体组成的整体。“事件”是指历史上或社会上发生的不平常的大事情。根据以上解释,“群体性事件”就可以理解为由同类个体组成的整体,因为共同的要求,对社会造成的不平常影响的事情。中国的群体性事件历史也颇为悠久,从封建王朝的农民起义到建国初期的“反右”、“大跃进”和“文化大革命”等绵延不绝。由于受不同时期的政治环境和经济、社会因素的影响,对群体性事件的认识也不尽相同。在建国初期称之为“群众闹事”、“聚众闹事”;八十年代称之为“治安事件”、“群众性治安事件”;九十年代称之为“突发事件”、“治安突发事件”、“治安紧急事件”、“突发性治安事件”;在21世纪初期称之为“群体性治安事件”。 公安部《公安机关处置群体性治安事件规定》称“群体性治安事件”,2004年11月8日中办、国办转发的《关于积极预防和妥善处理群体性事件的工作意见》也称“群体性事件”。自改革开放以来,我国社会运动形式有了很大的变化,与“文革”等自上而下发起的社会运动不同的是,大多社会运动是自下而上自发形成和发生的。或许是因为人们不再喜欢“社会运动”,就用“群体性事件”的概念来替代。但不管用什么样的词汇,群体性事件已经成为当代中国社会不容回避的重大问题。

  对于群体性事件的概念,我国国内的一些专家、学者也是众说纷纭,莫衷一是,有的界定侧重明确群体性事件的人民内部矛盾性质,有的界定指出了群体性事件在行为手段上的特点及其社会作用和影响。综合上述论述,笔者以为:当代中国社会的群体性事件系社会发展过程中,基于社会隐性矛盾和显性冲突而引发的,具备一定数量、规模的且特定利益或需要诉求相同或相近的公民或个别团体、个别组织,在其利益受损或不能得到满足且制度性利益表达机制和维权渠道不畅的情形下,而采取的非常态群体性抗争以求解决问题的集群行为。

  必须要指出的是,群体性事件并非中国社会所特有,很多国家尤其是发达国家,在社会发展的一定阶段都经历过很长一段历史时期的自下而上的社会运动。社会运动是社会发展的客观产物,也并不可怕。在发达国家,社会运动一直是经济社会政治各方面进步的推动力。从早期的原始资本主义到福利社会,从权威到民主,从专制到民权,都和各种形式的社会运动密切相关。但是另外一方面,如果社会运动处理不好,消化不了,就会造成社会乱象,不但不能成为进步的动力,反而导致社会的倒退。中国亦然。在目前的生态下,如果不能有效消化各种群体性事件,很容易演变成为大规模的运动甚至恶性革命。对此我们必须要有比较清醒的认识。公安界所探讨的群体性事件其实是“群体性治安事件”,为了特定利益,以群体参与,用扩大事态、加剧冲突等手段,破坏社会秩序,危害公共安全为特征。在当前影响社会稳定的各种不安定因素中,这类问题不仅数量多、涉及面广,而且处置起来也很棘手。

  二、群体性事件的特点

  当前,随着我区经济结构调整以及城区建设提速,我区群体性事件的发生发展展现出一些新的特点。

  1、行为起因的合理性、复杂性

  从海曙区群体性事件的起因来看,有这样两个90%:90%的事有道理,90%的人有道理。应该说多数群体性事件都有一定的理由,有其合理的部分存在,当他们的合法权益受到侵害时,他们往往要求得到相应的补偿或者救济。但正是因为这个“部分合理”,往往容易引起社会的关注和同情,使党委政府处理起来面临社会舆论的巨大压力。同时也存在少数人无理取闹或者故意制造是非,部分人员为达到泄私愤、报复他人和社会等目的而煽动闹事,甚至出现了敌对分子利用人民内部矛盾插手制造事端的动向,展示出群体性事件行为起因的复杂性的一面。

  2、行为目标的明确性

  残疾人直接冲向残联,下岗职工聚集于社会保障部门,外来人口到对其存有歧视嫌疑的报社门口游行示威,凡此种种,不一而足。但其行为目标都非常明确,矛头具有明确的针对性,他们往往把矛头明确指向或者具体的行政管理部门或者其他利益攸关方。但近三年来,我区群体性事件的针对性指向有逐渐向市委、市政府过渡的迹象,往往把矛头直接指向市党委和政府,以达到向党委政府施加压力,按照自己的心理预期解决问题的目的。

  3、行为主体的聚众性、延展性、组织性

  聚众性——我区群体性事件就人数而言,具有明显的聚众性,参与人数多,规模大。群体性事件所涉及的已不仅仅是个人利益而往往会涉及群体性利益,如拖欠工资、征地拆迁安置补偿、企业因重组、改制、破产引起工人下岗等重大问题。一旦处理不当极易产生群体性事件。近年来,从我区发生的群体性事件看,规模较大,动辄几十人、数百人,甚至上千人的群体性事件也曾发生过。

  延展性——涉及的部门行业多,主体成分多元化,参与的外延在扩大。由于我区是市委市政府所在地,我区的群体性事件遍及全大市各市、县,涉及城市、农村、厂矿企业、机关、学校等领域和行业。群体性事件参与的外延扩大,数量递增,原因是利益相近或相同的人群不断增多、群众受“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”错误思想的影响,组织者也有意识地将人员扩展。参与群体性事件的人员由以往的农民、厂矿企业离退休人员,扩大为有各种职业、不同社会身份的人参加:有国有企业的下岗失业职工、私营企业和外资企业的权益受损职工、失地农民、农民工、房屋被拆迁居民、出租车司机、残疾人、环境污染受害者,等等,参与人员的外延客观上极尽扩展。

  组织性——我区群体性事件的行为主体的另一个重要特点就是组织性,组织化程度明显提高。目前,不少群体性事件已由过去的自发、松散状态,发展为有组织、有领导的行为。有相当数量的群体性事件都有一定的酝酿过程,常常有事件的策划者、组织者,甚至分工明确,配有所谓的 “组织委员”、“宣传委员”等等。而且开始出现跨区域、跨行业串联声援的倾向。尤其是一些参加人数多、持续时间长、规模较大、反复性强的群体性事件事先都经过周密策划,目标明确,行动统一。虽然大多数群体性事件是因经济利益矛盾引发的,但有些群体性事件的政治色彩日渐明显,有的带有政治目的。

  4、行为方式的对抗性

  我区近几年来的群体性事件,其行为方式具有明显的对抗性。

  群体性事件与一般的个别信访案件不同,参与者情绪激动,带有激烈的对抗性质,稍有处理不当,就会引发更加严重的矛盾和冲突。我区三分之二以上的群体性事件是干群关系处理不当和政府及相关部门没有依法办事产生的,加上一些合理的要求长期得不到解决,群众对立情绪大。过去一些群体性事件大多采取较为平和的表现方式,从本质上看是人民在根本利益一致基础上的矛盾,但暴力性、破坏性群体性事件逐渐增长,出现激化现象,对抗程度加剧。在群体性事件中,参与者之间本身存在的共同利益诉求使其相互之间存在一种情感上的相互依赖。在事件发生的过程当中,他们之间通过暗示和模仿,情绪互相感染,极易出现情绪的“同频共振”现象,以致于非理性因素逐渐增长,甚至达到狂热的程度。在特定社会环境和因素的刺激下,人们的情绪会以激烈的方式宣泄出来,导致行为失控。以往上访的群众大多情绪比较克制,多数只在本单位、本地方反映情况等,现在多是集体上访,越级上访,不少上访者认为找单位不如找政府,找政府不如堵公路,其表现方式日趋激烈,内部矛盾逐渐对抗化,意在把矛盾推向社会,扩大事态,以引起高层关注。

  5、行为后果的扩张性、反复性、蔓延性

  扩张性——不可否认,多数群体性事件的参与者提出的要求具有一定的合理性,但常常采取不合法的方式,合理要求与不合法行动、无理要求与非法行动相互交织,多数人的人民内部矛盾与少数人的严重违法行为混在一起。群体性事件的参与人员出于“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的“闹大”心理,也越来越多地采取各种极端或违法行为发泄不满情绪,围攻冲击党政机关、阻断交通、扣押人质,甚至发生破坏公共设施、打砸政府有关部门的局部骚乱,有的甚至采取自焚、自杀等过激行为,更甚至有个别组织者、策划者利用群众的对抗心理,煽风点火,造谣中伤,意在扩大事态,造成社会混乱,要挟党委政府放弃原则就范,以达到他们混水摸鱼的目的。群体性事件激烈程度加剧,恶性事件上升,多数伴随着违法行为,造成的后果越来越严重,社会危害性越来越大。可以说,群体性事件行为方式的对抗性导致了其行为后果的膨胀扩张,大大超越了本具有充分理由来解决问题的初衷。不少群体性事件的参与者由“委屈”的合理诉求到“后果”的受到法律惩治,发出“我本想……,最后却搞成了……!”的慨叹。

  反复性——一些因人民内部矛盾引发的问题由于历史或现实的原因,一时难以解决,导致群体性事件参与者对相关问题处理的结果不满意;一些是由于有关部门、单位重视不够、措施不力,或者相互推诿、扯皮,使一些本来能够解决的问题久拖不决,甚至造成长期积压,导致群众长期缠诉闹事,同一问题引发的群体性事件多次反复出现。

  蔓延性——站在群体角度来看,聚众闹事的方法事实上确实促使一些问题得到了解决与落实,难免在一定程度上强化部分群众“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”的心理。况我区地域狭小,人口密集,群体性事件的行为区域相对集中,群众往来密切,信息传播快,处理结果的好坏都容易引起其它利益群体的相互效仿,容易相互“攀比”、相互模仿,导致引发新的群体性事件发生。

  三、群体性事件的性质

  对于群体性事件如何定性,不同的认识会有不同的看法。有一些基层党政领导认为参与群体性事件的人都是一些“刁民”,对他们应当采取强硬措施,所以,在处理这些群体性事件时,往往动用警力抓人,造成了很坏的社会影响,严重损害了党委政府的形象,这是由于对群体性事件的性质认识不清,从而处置不当而引发的不良后果。群体性事件的定性问题关乎党委政府尤其公安执法机关的后续对策,因此对其能否科学的定性,是我们正确认识问题解决问题的关键之所在。对于群体性事件的科学定性,可以从以下阶级观点、法律观点、全面观点、发展观点予以准确把握。

  1、阶级观点

  按照马克思主义的阶级分析观点,无产阶级和资产阶级的势力划分早已不复存在,我国现阶段存在着十大阶层,这十大阶层主要是按照经济地位、政治地位来进行划分的,其间没有根本的利害冲突。因此,现阶段发生的群体性事件,基本上属于经济利益诉求问题,没有明显的政治目的,绝大多数都属于人民内部矛盾,是经济领域内局部的和非对抗性的矛盾。

  2、法律观点

  依照我国现行法律规定,大部分群体性事件本身在形式上具有违法性。有的群体性事件构成了一般的治安违法行为,有的甚至已经转化为刑事犯罪行为。群体性事件引发的治安违法行为和刑事犯罪行为,由于人数众多,行为复杂,侵犯的客体往往具有多重性,而参与者的行为性质也有所不同。有的表现为辱骂、撕扯国家机关工作人员,有的表现为妨碍正常的办公、生产秩序,有的表现为阻碍交通,有的则表现为损坏公私财物。这些行为的性质有的属于轻微违法行为,有的则构成犯罪,还有的行为具有多重复合性质。如果定性不准,处理不当,不仅会影响到社会稳定,也会使党和政府的形象受到损害。

  3、全面观点

  美国社会学家刘易斯&S226;科塞认为,在一定程度上,群体性事件可能是这样一个机制:“通过它,社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为而受益,因为这种冲突行为通过规范的改进和创造,保证它们在变化了的条件下延续。”群体性事件既是由人民内部矛盾引发的一种社会现象,也是与处在既定社会规约下的群体行为相对而言的集群越轨行为。群体性事件的副作用和社会危害性是毋庸置疑的,但它在客观上对社会发展的积极作用也是应当肯定的。群体性事件对社会的积极影响在于它能够释放出长期积压的一些社会能量,能使部分心理失衡的群众得以心理的平衡,这对保持社会的长期稳定是有积极作用的;其次它向社会发出了警告或信号、表示部分群众的利益受到损失必须加以补偿,或者行政管理活动中出现差池需要纠正,或者社会保障机制不够健全应该完善等等。所以,我们对群体性事件决不能只能看到它的负面效应,还应该看到它可以是社会压力的减压阀和报警器,有利于促使我们加强和改进工作,更好地为群众服务。

  4、发展观点

  马克思主义认为,任何事物都有一个曲折发展的过程。群体性事件的发生发展,我们不得不说,如今已经有了一些新的动向,存有以下三大转向趋势。

  局部性——全局性:目前从参与事件的人员结构来看,成份比较复杂。有农民(农民工)、工人、教师、学生、军转干部、离退休人员、个体户、无业游民、外来打工人员、残疾人等,一件群体性事件甚至会有多种不同社会身份或阶层的人员参与。从所涉及的社会生活领域来看,群体性事件几乎包括关系国计民生的各个方面,如农村土地征用、资源开发与归属、民族宗教、医疗卫生、金融、工程建设、交通运输、社会保障、企业改制、城市拆迁等等。倘信息渠道不畅、疏导控制不力,会因互联网而广泛传播,造成人数越来越多,涉及领域越来越广。毗邻宁波的温州戴海静自杀事件蔓延到互联网上成了“温州版高莺莺”、“冤比窦娥、八月飞雪”,进而引发数千人骚乱、胡锦涛总书记两次批示,就是这样的一个突出典型。这个案例还昭示了群体性事件的一个新动向,就是“非直接利益者”的卷入,值得深思。一般说来,社会成员可以分成三个不同的部分,即事件的“参与者”,事件的“反对者”和“旁观者”(也就是“非直接利益者”)。事件的参与者当然是为了争取他们各自的利益,更多的社会成员则是运动的旁观者,他们没有任何利益动机来参与运动。而戴海静事件中,有更多的“非直接利益者”的卷入。我们知道,任何运动都包含着风险,可旁观者为什么愿意承担风险成为直接参与者呢?旁观者参与群体性事件或许是因为同情死者(美女教师戴海静)、同情参与者(中学生),或许是为了群体性事件中所包含的某种道德意义,或许是为了某种理想。不管是哪种情形,“非直接利益者”成为了“直接的参与者”表明事件的性质在发生很大的变化。我文所论述的局部性向全局性的转变,恐怕只能注解其一。但于我公安而言,群体性事件的发展有从局部性向全局性蔓延的势头,不可等闲视之。

  非对抗性或温柔对抗性——明显激烈对抗性:从一初的静坐示威,拦轿含冤发展到现在的堵塞交通、冲击政府机关,甚至打砸抢、扣留人质,等等,表明现在的群体性事件从原来的弱对抗性发展到现在的明显、激烈的对抗性。

  经济色彩——政治色彩:一者,群体性事件组织者凭借利益受损的参与者激情狂热的心态,一心要把事情“闹大”并且付诸实践,从攻击事态肇因方到攻击政府部门,攻击市委、市政府,进而对我执政党提出抨击。二者,从引发事件的具体问题来看,目前群体性事件出现了由单纯的个体或群体之间的利益纠纷或作风反感,转变为与政府或企业事业单位为对象的政策对抗或体制质疑的倾向,具有了较为明显的政治参与色彩。三者,因为开放政策和全球化,中国社会日渐开放,和外在世界的互相依赖性日渐提高。这种相互依赖性使得外在世界能够通过各种途径影响中国内部的利益分配,也影响中国内部的变革。某些心存不良之念的西方国家对我国发生的大型群体性事件显得异常的关心,借助于媒体网络煽风点火,并派其在华人员参与、干预与扶持,试图将一些单体的、经济的事件“染色”发展为群体政治性事件,这就是西方国家所谓的“颜色革命”。对此一苗头我们必须予以清醒地认识。

  综合上述,当前我国绝大多数群体性事件属于因人民内部矛盾而爆发,是一定经济利益范围内的局部弱对抗性的事件,但存在向全局性、对抗性、政治性事件发展的趋势。因此,只有正确认识群体性事件的性质,对于不同程度的群体性事件予以区别对待、防微杜渐,才能妥善审慎地处置好群体性事件。

  四、群体性事件的成因

  群体性事件产生的原因是复杂的,多方面的,其中既有社会环境和社会政策等宏观方面的原因,也有个体与群体心理等微观方面的因素,既有深刻的社会经济政治背景,又有现实的具体成因。概括起来,群体性事件产生的原因主要有以下三个层次的原因:

  1、浅层次原因

  引发群体性事件的最直接原因就是群众利益受到损害或者难以承受。

  企业劳资纠纷、城建征地拆迁补偿政策的配套和落实、社会福利保障、城市居民及媒体对外来农民工的偏见与歧视、出台的市政政策对某些群体(如残疾人)形成了利益挤压、环境污染以及其他诸如对社会治安、行政执法等问题引起的矛盾处理不当,等等各种具体的利益冲突,这些都是引发群体性事件的导火索,是酿成群体性事件的直接诱因。

  2、中层次原因

  既然我们承认多数群体性事件有其部分“合理”的理由,那么,我们的企业、行政机关、事业管理机关等强势群体就有在政策、规章制度管理或实际操作过程中“不合理”的部分存在。又是什么造成了这个部分的“不合理”,引发诸多群体性事件的原因呢?

  经济因素——利益分化和利益矛盾是产生群体性事件的经济性原因。群体性事件大多数是由各种利益矛盾引发,且多数由直接、相关的经济利益或说物质利益矛盾引发;只有少数是由涉及公平、人身自由、名誉、民主权益以及宗教信仰等因素引发。随着经济转轨、社会转型和改革措施的相继出台,社会成份日趋复杂化,价值观念交叉化,分配方式多元化,生活方式个人化,不同社会阶层、群体和组织的分化,其利益意识会不断被唤醒和强化,利益的分化也势必发生,多元化的利益群体相互竞争和冲突就不可避免。当弱势群体的利益受到损害或忽视时,他们产生相对剥夺感,不满和对抗情绪往往以群体性事件的形式表现出来。

  政治因素——民主制度不健全和官员素质的缺失以及敌对分子的推波助澜是产生群体性事件的政治性原因。近年来上访、闹事等群体性事件增多,既有我国民主制度不够健全,社会成员缺乏正常上传民意的渠道的原因,再有就是在社会结构发生了巨大变化的今天,我们的部分政府机构、政府官员的观念变化滞后于社会结构的变迁,在处理社会成员的个人利益和群体利益时,不仅对所发生的问题的严重性估计不足,也显得处理这类事务的经验不足;而且观念陈旧,有时甚至用以往的思维方式来对待眼前的事件。对待群众问题缺乏正确认识,对群众正常的诉求有反感,使原本能够正常解决的矛盾不断激化。尤其一些基层政府部门的官员官僚主义作风严重、行政不作为、错误决策、以权谋私甚至贪污腐化,造成干群关系紧张。

  还有一些基层政权组织,将抽象而难以把握的“发展”这一“硬道理”在现实生活中转变成了具体而容易操作的“增长是硬道理”,基层政府也就在相当程度上演变为“企业型的政府”或者说“准企业”。即,与其本来的主要职责提供“公共产品”相比,它同企业一样更加关注经济总量的增殖和由此滋生的“利润”。而既然演变成了准企业,本来引导政府行为的作为公共权力的逻辑,也就相应地为市场的逻辑所取代。进而,在“增长”与“和谐”的关系上,基层政府往往更加关注增长,而不是顾及自然和社会后果。这样就导致了一些干部为了所谓的政绩,违背科学发展观,脱离实际,不顾民意,硬性推行劳民伤财的“政绩工程”、“形象项目” ;一些干部严重脱离群众,作风飘浮,不倾听群众呼声,不关心群众疾苦,习惯于发号施令,不愿做深入细致的思想工作,对人民群众的困难和问题,不是积极解决而是能推就推,能拖就拖,群众遇到的问题和困难长期得不到有效解决,使小矛盾酿成大矛盾,最后酿成群体性事件。

  另外,各类敌对分子和有政治图谋的别有用心者为了激化矛盾,扩大事态,进行煽风点火,也是引发群体性事件的政治因素。从对近三年我区发生的几起大规模群体性事件的分析看,大都有个别敌对分子,包括西方敌对势力、“民运分子”、“法轮功分子”等混迹其中,并试图控制群众,操纵事件,以达到其不可告人的目的。这些人的插手介入,使矛盾激化,事态扩大。这是值得我们十分警惕的一个因素。

  体制因素——基层组织社会控制弱化,权威结构失衡是引发群体性事件的体制性原因。改革开放以来,我国社会基层组织的社会控制力呈明显弱化趋势,威信相对减弱。当前,由于基层组织的权威性、行政控制力、号召力、凝聚力和说服力受到普遍的质疑,加之一些地方的基层领导组织驾驭能力有限,对本地区、本部门群众关注的热点、难点问题知之甚少或者不管不问,致使一些本该在本地区、本部门解决的问题却无法解决。由于基层政权的权威性受到民众的怀疑,民众的利益一旦受损或者遭受侵害,为寻求国家权威的保护,更高一级的国家组织很自然地成为群体集访的选择,直接导致了越级上访的增多。不仅如此,有些群体性事件更是将增加争取中央领导批示的方法来解决问题的机会成本。当前,在制度化的问题解决渠道缺乏情况下,中央领导批示是保护弱势群体的尚方宝剑。但是有一利必有一弊,其利益是弱势群体的合法权益能够得到及时、有效维护,其弊端是民众或地方对中央的过分依赖,在客观上容易纵容群体性事件的“闹大心理”。其实,对于群体性事件,减少中央领导个人批示、依靠基层组织、依靠法律制度解决问题、增加“闹大心理”机会成本,是消除群体性事件的重要制度机制。

  文化因素——群众不断增强的民主意识与其相对较低的政治参与能力、法制观念的不对称,加之互联网信息文化的推波助澜,是群体性事件产生的文化性原因。在以往的社会结构中,在整体的利益、全局利益的名义下,各个利益群体、社会阶层的利益被掩盖和湮灭了,个人意识和群体意识还处在朦胧的未觉醒状态。改革开放以来,群众的民主法制意识逐步增强,对民主的要求越来越高,参政的愿望越来越强烈,这是一种好现象。但由于政治参与能力相对较低、法制观念淡薄,当群众之间、上下级之间出现利益摩擦或者纠纷时,一些群众受“民主意识”驱动,错误地认为聚众闹事可以给领导机关施加压力,能较快解决问题,使本来可以通过法律途径解决的问题,却通过非法方式寻求解决,而他们自己又认识不到闹事本身的违法性和社会危害性。改革,事实上就是利益格局的调整,思想解放则唤醒了人们的个体意识、群体意识和民主意识。为自己或为所属的群体争取利益,本身无可厚非,也是现代社会赋予人们的权利。但是,当这种争取利益的行为一旦受阻,或者这种行为超出了一定的度量界限,就有可能演变为消极性的群体事件。

  当今社会信息传播的高度发达,也对群体性事件起到推波助澜作用。按照斯梅尔塞的理论,“普遍情绪的产生或共同信念的形成”是产生集合行为的基本条件之一。在现代社会,信息传播的手段丰富多样,信息的传播变得十分方便和快捷。一旦产生某种反社会情绪,不再需要以往那种口口相授或书信往来的方式,而是通过互联网的“帖子”、QQ、E_mail传播,就会快速地蔓延开来,从而迅速地形成普遍情绪或共同信念。温州“戴海静事件”就是因了互联网的“招蜂引蝶”,才引发了更为激烈的群体性事件。

  心理因素——心态失衡是群体性事件发生的心理性原因。改革开放以来,人们的工作方式、生活方式、思维方式、社会利益和价值观念由单一趋于多元,人们的思想意识和价值观念日趋多元化、复杂化。一些人政治观念经济化、宗旨观念利己化、纪律观念自由化,对党和政府不信任;一些人法制观念淡薄,在遇到矛盾纠纷时,不善于也不愿意通过法律手段维护自身合法权益,往往采取一些极端手段;还有一些人,缺乏社会主义荣辱观,只要权利不愿尽义务,采取闹事的方式来实现过分要求。

  同样的问题,群体心态不一样,演变结果和处理难度大不相同。群体心态既与该群体在社会中的地位密切相关,也与社会大众心态密切相关。相同或相近的群体的“同病相怜”乃至社会的集体“理解”,都会对群体性事件的产生和激化起到“火上浇油”的作用。

  3、深层次原因

  深入分析当前群体性事件高法、多发、爆发的根源,可能存有以下四方面的原因。

  市场经济的弊端肇显——市场经济是我国经济发展的制度选择,从计划经济到市场经济的转轨,使得个体自主行动的空间发展了,个体的理性能力也能充分发挥,不再受到包括不合时宜的制度在内的多种外在权威的限制了,个人活动的积极性、主观能动性得到空前的提高。这样的社会是一个充满活力的社会,这种活力最终引发了我国物质生产能力空前高涨,达到前人所不能想象的地步。但这样的社会体制也有其内在的局限性和消极后果。它虽然在形式上赋予每个人以平等的自由,但却不能保证每个人都能够真正同等的去利用这种自由。由于先天或后天的差异,人们在利用法律赋予的自由等条件去获取个人幸福方面的能力事实上是不同的。这样,随着时间的推移,势必导致社会成员之间在财富和地位分配等方面的两极分化。而单纯的市场经济体制又没有对这种分化进行自动调节的机制。在缺乏其他调节手段的情况下,社会两极分化的程度就会越来越尖锐,并引发一系列其它的负面后果,最主要的表现就是现代中国社会的两大主要阶层即有产者与劳动者之间的矛盾越来越尖锐,冲突越来越频繁。群体性事件等严重的社会危机就是其中之一。19世纪的西方国家充满了激烈的阶级矛盾和阶级冲突,它们有时候甚至发展成为大规模的、流血的冲突和斗争,如工人起义等。在国际市场经济社会发展历程中,社会分化程度以及相应的经济、社会问题日趋严重,最终导致了1929年世界性经济危机的大爆发。

  这些历史的教训都给了我们国家以深刻的警醒,我们必须认识到,单纯的市场经济体制必然导致社会的不和谐状态。建设和谐社会是市场经济发展到一定阶段时必然遭遇的课题和任务。“和谐社会”在某种意义上就是一套用来从社会结构、社会管理体制方面解决市场经济发展到一定阶段时所引发的那些经济、社会问题的措施和办法。单纯的市场经济是以“能者多得”作为自己的基本运作原则的,“富者更富、贫者更贫”的马太效应是它的必然结果。贫富差距不仅表现为收入差距,还表现为财富占有、教育不平等等方面。对分配不公,对不正当致富,社会心理及社会舆论表现出强烈不满情绪。贫富差距过大损坏了社会公正原则,引起社会摩擦,导致矛盾增多。在市场经济发展的初期,当社会生产力还不是很高、财富总量还不是很多的时候,这种贫富差距还不会很突出。而当经济增长到一定水平、社会的财富总量大大增加的时候,这种差距就可能变得十分悬殊。这个时候,上述市场经济条件下特有的各种经济社会问题就会逐渐产生和凸显出来,不仅影响许多社会成员个人的生存状况、引发比较激烈的社会冲突、破坏社会秩序(诸如群体性事件),而且也会阻碍经济本身的进一步发展。

  公共管理的落后与公共治理的缺失——在我国的公共管理体制中,存在着公共治理的缺失和公共管理的落后。公共管理往往是单向的、自上而下的,片面强调公共利益、公共秩序、公共管理效率,忽视其与保障私人利益、实现社会公平、增进公民自由的统一;片面强调管理者的权威性、主导性,管理过程是半开放的,忽视与私人和社会组织的双向沟通以及对权力的监督和权利救济的关注,片面强调绩效,忽视实体正义与程序正义的内在关联。而公共治理是比公共管理更高的一种形式。公共事务的治理主体绝非只有政府一家,其他非政府公共组织、社会团体、企业、社区甚至公民个人也可以在一定的制度安排下成为公共事务的治理主体,从而真正体现公共管理之公共属性。中国改革开放的28年来,发展所取得的成就是前所未有的,也是举世触瞩目的。但是仔细研究就会发现,中国这些年来的发展结构有明显的失衡之处。总体看,在政治发展、社会发展和经济发展这三大发展中,经济发展最快,社会发展次之,而政治发展则相对滞后。这就不可避免地引发一系列的社会不和谐。就公共政策存在的某些偏颇来看,一个社会公共治理是不是和谐,在很大程度上体现在政府所制定的公共政策能不能体现公平和正义。比如说,我们强调了鼓励一部分人、一部分地区先富起来,但是在如何实现集体富裕的政策配套方面,没有采取更多的对策,由此导致贫富差距拉得越来越拉大,超过了目前中国社会所能够承载的能力。在公共政策制定方面,我们的另一个值得反思的问题是,如何对待弱势群体。一般来说,个体差异是永远存在的,问题是弱势群体在整个公共政策的制定方面似乎越来越被边缘化。因为弱势群体不像强势群体能够凭借着他们对社会财富的占有,直接或者间接地影响政府公共政策的制定。弱势群体在争取公共政策方面能力的下降,是产生矛盾进而引发群体性事件的一个十分重要原因。公共治理是作为弥补政府管理与市场调节不足应运而生的一种新的社会管理方式,已经成为现代社会公共管理的重要理念和价值追求。在构建社会和谐中,公共治理得以实现的途径在于:政府自觉、公民参与、政府与非政府组织良性互动。

  社会控制的失衡——当代中国社会是一个各种阶层与群体不断形成并彼此互动纠葛的社会,是一个不断进行利益格局调整的社会,是一个从传统社会向现代社会快速转型的社会。以往我们行之有效的社会控制机制的核心———单位制,即以档案制、户籍制、层级管理为手段的控制方式,随着社会结构的变迁而逐步解体。在市场经济条件下,除了党政机关、部队和高校系统仍然带有单位制“色彩”之外,其余的人都游离在单位制之外了。这些游离在单位制之外的人,与工作单位的关系是雇佣与被雇佣的合同契约关系,工作单位除了在工作时间内对他们有约束之外,其他方面不能管、不愿管,也管不了。他们的言行只能依靠法律来约束,当法律不健全,或法律权威不够高时,对他们行为的控制就变得很困难了。这就是从人治社会向法治社会转型时,我们所必然面临的困境。在社会转型期,社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生重大转变,使得追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了基础。伴随着社会同质性进一步消解,社会异质性进一步增加,阶层、群体和组织的分化,不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化,利益的分化也势必发生。在各种社会资源有限的前提下,多元化的利益群体不可避免地相互竞争和冲突。社会分化的加速,也必然会在社会成员的思想观念和意识形态结构中有所反应,人们的价值观念、思维方式、文化关怀等方面将不断趋于多元化,一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现。人们受各种各样的价值观念的冲击,很容易导致价值体系的紊乱,从而使人们无所适从,诱发出许多社会问题,直至引发某些群体不规则行为。

  在这个时代,旧有的社会控制机制正在解体并失去效力,新型的社会控制机制因在建立和完善之中而效力不强。社会阶层之间利益的消长、交割和冲撞,必然会导致不同形式的“摩擦生火”,经济社会难免在高速运行的状态下瞬间“失衡”,科学的社会治理机制和公共管理体系的缺失又会使这种潜在的“失衡”处于不设防状态,这种格局形成之后的结果之一,就是导致各种突发性的群体事件不断发生,各级政府疲于应付。这种情况已经对我国社会的安全运行构成了危险。

  政治体制与政府管理的短板——群体性事件的最深层次的原因在于群众对党的政策方针不尽满意。学者的责任是做一只“牛虻”,即基于学理促进公共政策更臻完善。有责任的学者必须清醒地认识到,利益受损者和群体性事件参与主体主要是原有形态的工农群众,我们不得不从我们党的政策以及政府体制中寻找原因。

  今年刚刚召开的“两会”报告花了很大篇幅谈“三农问题”,又花了很长篇幅谈政府应该如何帮助困难群体和弱势群体,但导致这些问题的根源却是政府的权力太大,民众权力太少,弱势者权力最小。因此,真正重要的不是改善民生,而是增进民权,也就是变革权力结构,就像阿马蒂亚·森所讲,“给民众更多的自由意味着实现更好的发展”,而未必非要通过“二次分配”来实现所谓公平分配。百姓看不起病、上不起学、买不起房这些问题近年来被批评为市场化的失败,其实是政府在住房、教育以及医疗资源(市场性的与公共性的)供给上的不足,其背后则是公众对政府权力的制约不足,也就是说是民权不足才导致公共产品和服务的供应不足。在所有的弱势群体中农民最穷,则是因为农民离权力的中心最远。试问,农民如果有与城市居民同等权力,“三农问题”还会如此严重吗?所以,与其说农民太穷,不如说农民太缺乏权力。与其给农民减税,不如给农民更多的自治权力。

  今日中国的贫富差距悬殊,正与权力结构的高度不平衡相关。现时中国有一个“有权必有钱”的怪圈:以权力为中心,离权力越近的人越富,离权力越远的人越穷。2000年以来,财富增长最快的三个群体就是权力者及其亲属、权力法定的国有垄断部门群体、与权力结盟的资本代表(如房地产商)。权力配置的失衡导致一些人所得是另一些人所失的“零和效应”,由此成为社会不和谐引发冲突的关键。

  失衡的中国已经到了非常严重的地步,政府工作报告大量的篇幅其实是在致力于解决失衡。然而,一般性的措施很难解决问题。不仅如此,许多失衡问题在付出艰辛的解决努力后,甚至会扯出更深层次的失衡来。在这种情况下,有责任心的学者都应该清楚,政治改革与经济改革的失衡,权力配置的不合理是造成诸多问题的根源,政府今天要用右手去解决的问题其实是它昨天用自己的左手造成的。要真正解决问题,必须像政府工作报告所说的那样,“积极稳妥地推进政治体制改革,加快中国特色的民主政治建设。完善人民的民主权利保障制度,保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”

  客观地说,我们现时身处的这个人均GDP超过1000美元,基尼系数超过0.4的国际警戒标准时期,是国家和社会发展难以避免的关口期,是改革发展的高风险期,是利益结构调整的白热化期。当今世界60个国家实现了工业化,可他们加起来人口也不超过12亿,而我国却有着13亿之多的人口;西方国家在实现工业化的过程中矛盾渐次出现又渐次解决,而矛盾产生和解决的时间长达200年到300年,而我国100年就要完成;快速大规模的人口流动达到2亿,更是西方工业发展史上的见所未见、闻所未闻,等等。 冲突——和谐——再冲突——再和谐,就是我们发展的必经之路。笔者十分赞赏报告中对“政府工作还有一些缺点和不足”、“政府自身建设存在一些问题”的检讨,这在各届政府工作报告中都是罕见的坦诚,尤其赞赏报告所提出的观点“发展民主,健全法制,是社会主义制度的内在要求。构建和谐社会,最重要的是加强民主法制建设,促进社会公平正义”。这样的论述,才真正抓住了当前中国一切问题的根本。中国的问题就在于政治体制改革长期滞后于经济体制改革,这个最大的失衡是导致目前许多失衡的根源,群体性事件更是其中应有之义。

  说到底,中国好比是一个巨大无比的木桶,除非能够持续地补上最为关键的短板,否则,能够装的水恐怕永远都不能让人满意。而今天,政治体制与政府管理就是最短的那块板。群体性事件的发生考验的是我党是否具有驾驭经济、社会发展与构建社会和谐这“两驾马车”的能力和本领。

  五、群体性事件的公安对策

  群体性事件的表现特征多种多样,引发群体性事件的原因纷繁复杂,对于群体性事件的对策也必然是一个综合的应对系统。但就宏观而言的群体性事件成因之应对,非我一个小小分局所能左右,囿于篇幅,本文对此作小范围地阐述:地域:宁波中心城区——海曙,主体:海曙公安,事件:发生于海曙区内的群体性事件(包括发生在位于我区的宁波市委、市政府的群体性事件)。

  1、公安在群体性事件处置中的角色定位

  在多发的群体性事件中,一方面,群众由于受到种种不公而对某些利益群体产生了种种不满,继而采取过激行为,以达到其维护自身合法权益的目的,其“弱势群体+暴力维权”的地位本身就很值得我们既对其同情又恨其以身试法,可以说是“哀其不幸,怒其不醒”;另一方面,在出现这种群体性的过激行为时,各界人士一致把目光投向公安机关,指责其为何不采取果断行动制止,甚至指责公安机关不作为,令公安机关特别是公安治安机关有苦难言。

  面对这种群体性事件,公安究竟扮演的是什么角色?

  打个比方来说,群体性事件中的群众与其利益攸关者,就好似绿茵赛场上甲乙两队的比赛,两队都试图破门得分以取得赛事的胜利,群体性事件中对立的双方也是在为了争取自己的利益而博弈,他们的取胜与否取决于实力或者说自身的理由的是否充分,而裁决这种竞争冲突的是裁判,终极说是法律是规则。那么公安在这场“赛事”中所扮演的该是什么角色呢?不会是队员,因为他不是利益相关者;不会是裁判,他并非争端的解决者,他不可能解决两队的“得分”问题。那么,公安在“足球比赛”中扮演的角色只能是“公安”,他只是维护赛场的秩序,摒除各种不轨,比如制止或惩治球员打架、殴打裁判和球迷骚乱等。甚至说他只扮演了足球赛场上球童的角色,他只负责将踢出界外的球捡回来并重新投回场地,以使继续比赛。

  由此看来,公安所担负的只是群体性事件的救济手段:执法。这项救济手段是保障公平、公正的最后手段。在没有穷尽其他救济手段之前,这项救济手段绝对要慎用。而且,公安并不保障相关单位和个人可以反抗不公和履行不公,公安只保障国家、集体和个人的生命、财产安全不受非法侵害。同时,公安的上述保障手段并不是一定要当场实施,我们也有自己的工作原则。这不是为群众闹事推卸责任,也不是为公安受到的指责辩解。因为对群众的合法权益采取漠视态度、麻木不仁、反应迟缓、处置不力,导致发生群体性事件,这是相关单位的“不公”而付出的沉重的道德成本。在相关责任人没有穷尽自己的补偿义务和救济途径时,这项道德成本又怎能让公安全部承担责任呢?

  虽然,群体性事件中所有的道德成本不应由公安来独自承受,但是公安在群体性事件中所发挥的“公安”角色作用却也大有文章可做,值得深研。公安机关在群体性事件处置中准确的角色定位应该是:

  不是“领导”,不能大包大揽——必须坚持在党委、政府的统一领导下开展工作,这是处置群体性事件的一项基本政策。党委、政府是群体性事件处置的组织者、指挥者和决策者,是“主角”;公安机关是参谋助手和执行者,是“配角”,这个关系任何时候都不能颠倒。要坚决改变以往公安机关在处置群体性事件中“包打天下”,甚至越位指挥的做法。公安机关要在党委、政府的统一领导下,做好职责权限范围内的工作,不该扩大的范围坚决不能扩大,不该做的事坚决不能做。

  不是“裁判”,不能乱开口子——在群体性事件处置中,公安机关只能起调解、缓冲和维护秩序的作用,没有权力也没有义务做出满足群众具体要求的任何承诺。因此,公安机关要坚决做到“三不”:可能导致群众情绪激化的话不能说,不符合法律政策的态不能表,不能兑现的“空头支票”不能开。

  不是“闲人”,不能无所作为——公安机关在处置群体性事件的第一线,直接面对群众,而群众要求解决的问题,公安机关又大多无能为力,容易使民警缩手缩脚,处置不果断。因此,在处置群体性事件中,公安机关该出警时必须及时迅速,该采取强制措施时必须果断有力。必须忠实履行自己维稳职责,防止事态扩大化造成更大危害。?

  群体性事件的基本特征决定了对它进行有效的控制和处置时必须要有一个统一、规范、高效运转的指挥、决策、执行系统机构。这一机构应该而且必须具备的基本职能是:对有关事件的信息进行收集、分析、汇总、处理;向主管领导部门提供咨询、建议;在事件发生后发挥决策、指挥、协调职能;对事件进行应急处置。在此,公安机关由于具有直接面对群众、服务群众的优势,可以主动了解民意,掌握社会热点、难点问题,进而认真分析社会动态和潜在的矛盾,及时向党委、政府汇报,帮助党委、政府出谋划策。并根据党委、政府的指示精神,积极协助有关部门做好群众的思想工作,并采取必要措施,力争把群体性事件消除在萌芽状态,防止造成危害。另外,公安机关具有其它机关所不具备的广泛的情报信息网络、高效的指挥协调和快速反应机制以及出动迅速的应急机动力量,在协助党委、政府依法介入群体性事件的调处工作中,不但可以有效发挥法律法规的威慑力,提升党委政府的处置力度,同时还可以最大程度地减少社会资源的浪费,维护社会秩序。因此,决定了公安机关在群体性事件现场处置中(注意是“现场”)始终处于主力军的位置,在群体性事件处置中发挥着不可替代的作用。

  总之,公安机关要以平息事态、维护稳定为目标,坚持“有所为,有所不为”、“不僭权,不失职”、“知天命,尽人事”,严格法律政策界限,严格遵循法定职权范围,将处置工作的各个环节纳入法律政策轨道,确保处置工作既依法有据,干净利落。

  2、公安在群体性事件处置中的法律依据及建议

  目前我国在处置群体性事件方面的法律法规主要涉及《宪法》、《中华人民共和国刑法》、《集会游行示威法》及其实施条例、《治安管理处罚法》、《信访条例》,公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等部门规章,以及2005年初,中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央处理信访问题及群体性事件联席会议《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》的通知。尤其是《通知》中对处理群体性事件的处理原则、组织领导、职责分工、现场处理和宣传教育等项工作都做出了明确的规定,对于各地在处理群体性事件提供了依据。上述法律法规是我们处置群体性事件的“尚方宝剑”,需要我们认真学习、认真掌握、认真贯彻。

  但从我国当前的群体性事件分析来看,多数还是集中在法律方面的问题,或者说是应该通过法律途径来解决的问题。从法律角度来看,当前频繁发生群体性事件的重要原因就是法律不完全适应社会的发展。而从法理的角度来看,我国现有的有关群体性事件的法律法规中,禁止性、义务性规定多,授权性、可行性条款少,还未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护、规范的完整体系。例如,现实生活中,农民工要求发放拖欠的工资,一个人去讨、占用企业主时间是常态,几个人纠合去讨、占用企业主时间就成了“群体性事件”?就影响了企业正常的生产秩序和工作秩序?对这种行为的法律性质应当怎样界定?无论是分散催讨还是集体催讨,在我国的法律上都没有明文的禁止性规定。因此从整体上来看是合法的,是受到法律保护的。但是这些工人若采取堵塞交通、冲击党政机关的方式来解决拖欠工资的问题,则构成违法行为。凡此种种,可能需要从立法角度予以明晰。某些执法机关在没有对群体性事件的合法性作出判断之前,就盲目采取措施。群众没有违法,而执法机关却已经违反法律,这不仅不利于矛盾的解决或化解,而且往往会导致矛盾的进一步激化。

  党的十六大报告明确提出:依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这表明法律在规范国家制度、社会制度和调整各种社会关系上已具有根本性的意义和至高无上的地位。群体性事件是社会尖税矛盾和突出问题的特殊表现,我们应从法律的视角、运用法律的途径和方法来认识、分析和解决矛盾。如果离开法律规定采取行动和措施,不仅往往使处置工作陷入被动,事后也将留下隐患,从而导致法律权威和政府信誉的降低。因此,我们在观察、分析、判断和处置群体性事件时,必须坚持法治的视野、法治的立场、法治的原则、法治的方式和法治的程序,将处置群体性事件纳入到法治的轨道上来。[2]

  3、公安在群体性事件处置中必须遵循的基本原则

  群体性事件发生、发展的变化性和表现表态的复杂多样性决定了处置工作不能墨守成规,必须相机行事。为了确保公安处置行为的合理性、有效性、有利性,必须坚持以下基本原则:

  公益至上、安全第一原则——利益多元化是当前社会发展中的客观事实。在群体性事件中,国家利益、集体利益、群体利益、个人利益互相交织。它们既具统一性,有时也具矛盾对立性。公安机关及其民警往往要深入到事件的一线中去工作,它们面对的是具体的现实矛盾关系。在处理这些矛盾时,必须把公众利益放在至高地位,将公众安全放在突出的首要位置。但凡有害于公众利益和公共安全的行为,必须坚决予以制止。对行为人要说服教育,讲清道理,对不听劝阻、执意不改的决不能以任何借口给予照顾,更不可满足其自认为“合理”的要求。

  依法处置原则——对极端性群体性事件必须依照国家有关的行政法律、法规进行处置,切不可因为事件的特殊性滥用行政执法权。在实体性问题上要防止自由裁量权的过度化使用,在程序性问题上要防止简单化倾向。依法处置主要是指公安机关一方面要按照《中华人民共和国人民警察法》依法履行职责,另一方面要完整、准确地执行与群体性事件有关的行政法律法规,做到统筹兼顾、平等执法、不偏不倚。

  情势变通原则——上文有述,我国群体性事件预防处转形式还有待于完善。同时,由于任何时候“法律不可能穷置方面的法律法规建设相对滞后,工作机构及运尽现实”,加之群体事件不断有新的表现形态出现,因此县区级公安机关在处置事件中可能会遭遇到“无法可依”的情况。在此情形下,公安机关在不能及时向上级请示汇报的情况下,必须通过认真学习,利用所掌握的有关法学原理和法律精神的内在意蕴,创造性地进行执法活动。

  主动接受指挥领导,积极进行协调配合的原则——在处置群体性事件中 ,公安机关只是处置力量中的一个组成部分,必须主动接受党委政府以及专门指挥机构的领导,认真履行职责,积极完成分配的任务。同时,要按照强化协调,密切配合的原则与有关部门处理好工作关系,保证工作关系和谐,顺畅,以防止相互影响制约的现象发生。

  4、公安在群体性事件处置中的主要任务

  群体性事件作为社会矛盾冲突的集中体现,我们不能以简单粗暴的方式去对待,在处置过程中应当以“三个代表”重要思想为指导,在科学发展观的正确指引下,根据《中华人民共和国人民警察法》以及群体性事件处置的相关规定及公安机关的性质和职能,树立“防范是基础、处置是关键、善后是保障”的观念,科学应对群体性事件,并相应的建立群体性事件的防范机制、处置机制和善后机制。结合我区处置群体性性事件工作的实际需要,海曙公安在处置工作中的主要任务应该是:

  (一) 事前的预警机制

  笔者历来反对许多专家学者所提群体性事件的突发性特征,群体性事件从来就不是什么突发事件,在当地为数众多的群众中都是公开的,只是我们公安没有了解到这些情况罢了。从哲学角度讲,群体性事件作为一种社会现象,其产生必然存在孕育、发展、消亡的阶段。群体性事件所具有的突发性,是因了我们公安抑或其他部门信息不灵、脱离群众而言的“突发”。我们必须要充分发挥公安机关灵敏畅通的情报预警系统的作用,通过发动基层组织、广大群众、特情耳目等,尽快查明内情,准确制定出详尽、周密、具体、实践性强、针对性强的处置方案,使危害减少到最低限度。

  一是要建立一套科学高效的预警系统。要使这种预警灵敏高效,需要按照收集、整理、决策等不同内容,建立自下而上的塔形预警系统,从收集到决策各司其职,密切配合,形成整体,真正达到较高的敏感度。

  二是要强调各部门、各警种的有机联动。分局的指挥中心,要充分发挥在处置群体性事件中的枢纽作用,及时准确地反馈信息,传达指令,使各部门协调动作。各部门、各警种要绝对服从上级的调动,密切配合,整体作战。同时,要有充足的物资、交通、通讯保障,加强对各警种处置群体性治安事件能力的培养,发挥整体效能。

  三是要落实全员预警责任制度。要建立健全多方位、多层次信息网络和反馈制度,全面细化和落实全员责任,把信息触角伸向各个角落,力争做到信息队伍多元化,信息来源多样化,上下联系一体化,分析信息专业化,综合反馈网络化。要突出重点,着重做到对重点部位、重点地区信息灵、情况明。还要充分利用治安调解网络建立信息点,兼有及时发现报告群众性事件苗头这一任务。要通过开展不安定因素的排查工作,坚持日常排查与重点排查相结合,及时掌握突出问题,把矛盾解决在萌芽或初始阶段,对于群体性事件要坚持抓“早”抓“小”,防止形成事实。

  四是严格执行“局长接待日”制度。一些看上去很小的事,如果不能及时解决和钝化,小事也会变成大事、拖成难事,甚至发展为影响很大的群体性事件。要切实改变工作作风,深入基层,深入群众,变群众上访为领导下访,层层级级明确和坚特执行“领导接待日”制度,充分利用领导干部的在群众心目中的威信和其所特有的综合协调功能,努力把矛盾决在基层,解决在当时,消除在萌芽状态,化解在过程当中。去年伊始,我分局明确了“局领导及所领导接待日”制度,并严格执行。由于分局、所领导亲自接待、处理、协调,使一大批“老大难”信访问题得到了解决;即便没有彻底解决,也掌握了大量的一手信息。自去年至今年5月份的时间中,通过“领导接待日”,除及时办结了市局交办的4起疑难信访件外,还化解决了长期未能得解决的6起“老大难”问题,有效消除了隐患,掌握了大量信息,避免了新“上访老户”的及群体性事件的形成。

  五是成立联合调解中心。自05年我区江厦派出所率先推出“天一广场中心商贸区调解中心”以来,我局积极依靠区委、区政府,将各级基层党政组织充分调动起来,整合司法、治保会、调委会等部门和组织的力量,在各派出所分别成立了“调解中心”,既有效解决了长期困扰公安机关“治安纠纷缠身牵制警力”的问题,又为及调处各类民事纠纷、消除治安隐患落实了专业的力量和固定的场所,解决了群众有矛盾解决无门的问题。同时,又可从所受理的大量矛盾纠纷中及时了解社会信息,定期加以分析研究,得出前瞻性的可用信息,为党委、政府及有关部门及时采取有针对性的解决措施提供了最可靠的依据。

  就全局而言,这一阶段海曙公安的的主要任务是:

  1熟知与处置工作有关的法律、法规、规章和规定。

  2 在系统内部分级成立相应的组织领导指挥机构。

  3 制定好工作预案。

  4 组建好处置队伍并进行日常学习、训练,适时开展模拟仿真演练。

  5 开展相关的调研工作及日常性的信息收集、分析、交流、上报工作。

  6 主动向领导机构汇报工作,寻求支持;积极与其他处置部门进行工作沟通。

  7 在社会及民众中开展相关的宣传教育工作。

  (二)事中的处置机制

  1、调兵遣将,及时介入

  先期处置是群体性事件处置的基础和前提,先期处置是否得当直接关系到事态是否扩大或平息,是整个处置工作的起步点。

  迅速组织力量,赶赴事件现场——处置群体性事件必须抓早抓小,控制在萌芽状态,特别是要在第一时间、第二时间和第三时间做好处置工作。第一时间即事件的初始阶段。群体性事件发生初期规模一般都不大,但如果处理不及时,很容易造成围观群众越来越多,规模越来越大。所以,处置群体性事件必须抓早抓小,争取第一时间之后快速反应把它控制住。如果第一时间没有控制住,就要高度警惕第二时间,事情闹大往往是在第二时间,能否成功处置的界线就是第二时间。第二时间之后,公安机关一定要保持高度的警惕,一定要把它控制在第三时间之前,从而避免发生大的有影响的群体性事件。因此,公安机关对事态的驾驭要及时果断,尽可能及早介入,及早控制事态的发展,不能因反应迟,行动慢,使矛盾走向激化对抗。为了迅速平息事态,一要快速发现,快速报告;二要快速出动,快速到位;三要快速展开,快速介入,以便抓住先机,争取主动。进入现场首先做好三项工作:一是选择便于观察全局动态,利于内外联系,宜于机动力量隐蔽和出动的有利地形,建立现场指挥部。二是根据现场情况做好警力部署。二是对现场进行全程录相、录音,锁定证据。

  分局领导靠前指挥,严密组织——这是初期处置群体性事件的关键。大规模群体性事件情况复杂,在处置过程中往往会出现多头指挥、多家参与,以致出现混乱的局面。为此,必须建立高效、统一、畅通的现场指挥机制。首先,领导要深入一线,靠前指挥,尽量减少中间环节;其次,确定公安机关最高首长统一指挥现场警力。分局领导作为主要负责人,一定要靠前指挥,全面掌握事态发展状况,准确把握群众的心理和情绪,做到统筹全局,有针对性地及时调整处置措施,控制事态的蔓延和恶化。灵敏高效的指挥机构是处置群体性事件的重要前提。要快速高效地组织起现场指挥部,集思广益,统一决策,组织和协调各方面力量共同化解矛盾,平息事件,是能否尽快平息事件的基础和前提。

  善用警力——慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施处置是处置群体性事件要必须遵循,但“慎用”不是“不用”。群体性事件具有对抗性,有的还具有暴力性,所以,在处置群体性事件尤其是大规模群体性事件中,一定不能因为顾及“慎用”而该用警力时不用,以致坐失良机、造成被动。必须坚持在慎用警力的同时善用警力,该出警时果断出警,才能有效控制局面。调用警力,一要适时,二要适量。适时就是要掌握好火候,不能太早,也不能太迟,太早易激化矛盾、扩大事态;太迟易造成被动、覆水难收。适量就是在数量上不能太少,也不能太多,以足够应对局面为准。

  观察动态,掌握情况——通过观察和现场调查,了解事件主体情绪、状态、类型、规模及发展趋势,查清起因、性质、动机、目的、所指目标、事件成员来源和核心人员构成状况,拟定处置方案,按级上报情况,请求决策。

  管制现场、控制局势——按党委、政府的决策、命令、指示,公安机关采取有效的管制措施。一是封闭现场及相关地区,来经批准,不得出入。二是设置警戒区域。三是对局部进行交通管制。四是查验现场人员身份和携带物品。五是未经批准,不许其他组织、个人录音、录像、拍照、采访等。六是抢救受伤人员等。

  2、审时度势,刚柔并济

  群体性事件的处置过程,是化解群体性事件的焦点之所在。

  正确区分矛盾性质,避免矛盾激化——据调查,我区目前发生的群体性事件中,大部分群众反映的问题是合理的,与切身正当利益受损相关,不可简单地动用警力采取强制措施去解决。务必要弄清事件发生的原因、群众心态和现场情况,慎重决策。要注意方法的灵活性和策略的多样性,具体情况具体分析。在群体性事件处置中,对纯属人民内部矛盾的事件,要耐心听取群众的意见和反映,关心群众疾苦,对群众的合理和正当要求给予耐心的解答,讲明道理,取得群众的理解和支持。对思想认识问题,要做好宣传解释工作,帮助群众明晰事理。对于党委、政府及有关部门因工作失误而引发的群体性事件,要敢于为民请命,促“不公”者承担责任,吸取教训,重新决策。对符合政策,但长期得不到解决的问题,要想方设法协助解决,切忌敷衍推诿。对于群众要求基本合理,但采取的方法过激,甚至违法的群体性事件,处置中对当事的群众既要动之以情,晓之以理,也要明之以法,开展强有力的法制宣传教育,使广大群众明辨是非,提高觉悟。对有的群众的不合理要求,要讲明政策,晓以大义。对起因复杂、规模较大,尤其是群体性事件主体提出的愿望要求与有关政策法律、事实真相差距较大、闹事者情绪又较为激动的,要避免过早草率地下结论,可采用在调查取证、耐心细致进行教育疏导的同时,约定答复时间的策略。这样一方面可避免在人员聚集较多、情绪最为激动的时候处理问题,降低处理难度,另一方面又能赢得做工作的时间和条件。

  进行宣传教育、疏散现场人员——通过广播等现有条件、宣传法律、政策,说明事实真相,揭露少数人的阴谋。也可由党政领导发表讲话,解释有关问题及解决问题方案,使围观人员离开现场。工作中,讲政策、讲方法,争取多数,孤立打击少数,坚持因势利导,做到“可散不可聚、可顺不可激、可解不可结”。防止方法简单粗暴,导致局面恶化,事态扩大。处置群体性事件,宣传教育很重要,宣传教育得好,就能大事化小,小事化了。搞好宣传教育,一是因人而异、因情施策。二是多策并举、多管齐下。三是突出重点,重点做好挑头人的思想转化工作。说白了,就是要重点分析人。参与者南北方习惯、性格不同,我们的策略也就不同。如果是宁波本地人参与的群体性事件,由于其典型的南方禀赋,性格懦弱,一般胆小怕事,做事瞻前顾后,起哄的多,挑事的少,出头的更少;另外对利益有着不懈的追求,得陇望蜀者多。用一个字来形容,就是“粘”。对付“粘”,先要“吓”后要“缠”。先是在事件现场要大兵压境,给予震慑,“吓”!再适时给他们一个台阶下,劝其先退出,回头再做工作。劝退后的事件解决中,逐利的性格往往使得他们得寸进尺,一再反悔,漫天要价,这时对其公安职责范围内的利益要求,就需要我们做工作,要和对方“缠”,软磨硬泡,多次反复进行劝导。对于群体性事件中的外地人尤其是北方人恰恰相反,北方人一般性格刚愎、一意孤行、性情粗犷,也就是“爽”。对付“爽”,先期处置要“磨”后期要“脆”。在进行疏散时要耐心劝导,不宜过多进行刺激;对其利益要求则要“钉是钉,铆是铆”,明确地告知我们的底线,斩钉截铁地予以或肯定或否定的答复,切不可戏耍糊弄他们。

  灵活机动开展工作,掌握临场处置主动权——在群体性事件聚集现场,要根据现场实际情况首先尽量疏散聚集的群众,不使其形成气候;对于极少数别有用心利用我们工作的失误和部分群众存在的不满情绪挑起事端的幕后策划者、煽风点火者,必须态度坚决,措施果断,依法予以严厉打击。对于为首者、组织操纵者要采用重点突破的方法,明确告之其应负的法律责任,表明我们的执法决心和态度,瓦解其对抗情绪,决不能为了平一时之息与对方讨价还价;对属于敌对分子插手操纵的问题,要把事件的组织策划者、骨干分子与一般群众区分开来,采取强有力的措施,及时控制幕后操纵者和组织者。对一些犯罪分子从中进行打、砸、抢、烧、爆炸、杀人等严重威胁人民群众人身、财产和社会公共安全的刑事犯罪活动,则要讲究方法,固定证据,及时果断地处置,决不手软。公安机关可依照《刑法》、《刑诉法》、《人民警察法》、《治安管理处罚条例》、《戒严法》、《集会游行示威法》等相关规定,根据《公安机关处置群体性治安事件规定》第十条、采取现场管制,并按级上报情况。如事态不能控制,可按《规定》第十一条处置:(1)发布命令、通告、限期疏散;(2)超限定时间可强行驱散;(3)仍拒不散离、强行带离予以拘留;(4)对打砸抢烧人员、强行拘留;(5)对非法携带武器、刀具,易燃易爆、宣传工具、标语、传单等予以没收,并依法处理有关责任人员。在极特殊情况下,按《人民警察使用警戒武器条例》具体规定,使用警戒和武器。但要尽量减少伤亡和财产损失,确保党政领导的安全以及正常的工作秩序。(6)做好取证工作,掌握违法犯罪事实,清理现场,恢复交通,稳定秩序。

  国保、经文保、治安、刑侦、经侦、巡特警、网监、派出所等部门要根据工作职责,对事件的组织者、策划者和骨干分子等核心人物运用技侦、秘侦、网络监察等各种侦查手段,搜集深层次、内幕性情报信息,获取固定犯罪证据,并进行秘密管控。并在外围调查取证的基础上,逐个谈话,分化瓦解,各个击破,选择适当时机迅速依法打击处理。

  阻止外援,严防串联煽动——在科学技术高速发展、通信技术日新月异的今天,群体性事件事发现场与外部联系紧密,极易形成内谋外援、外谋内动、遥相呼应、多方联动的局面。所以,特别要防止形成四处增援的局面,采取多种手段,及时切断事发地与外围的联系通道,严防串联煽动。

  在这一阶段海曙公安的主要任务:

  1 快速组织对现场秩序地维护。

  2 对事件当事人员进行劝离。

  3 对需要隔离,封闭的场所及有关领导、空间环境进行保护性管理。

  4 对有关的交通车辆,道路进行交通管制和必要的查控。

  5 坚决依法打击抱有各种非法目的的造谣惑众,编造及传播虚假信息,扰乱社会正常秩序,借机闹事的违法犯罪行为。

  6、适时协助发布或在职权范围内直接发布公共信息,澄清事实真相,缓释和消除公众疑惑心理。

  7、根据事件发展情势及时提出工作建议。

  (三) 事后的善后机制

  群体性事件的善后机制,起到化解矛盾,铲除病根的作用,是成功处置群体性事件的标志。群体性事件的先期工作为化解苗头,中期工作为控制平息事态,后期则是治理事件形成的根源。现场平息并不等于事件得到彻底解决,而大量的工作还在后期。

  善后工作主要包括以下四个方面:一是切实依法解决群众反映的具体问题,使相关群体的合法权益真正得到维护。对于群众的不合理要求,应该向他们讲清楚相关的政策和法律,做好思想工作,使他们心服口服。二是坚持回访,在群众反映的问题解决后,要及时到群众中了解情况,摸清相关群体的思想动向,及时发现出现的新情况、新问题,及早做工作。三是依法追究相关责任者的责任。要依法严肃处理对违法性事件发生负有责任的相关人员,以息民怨、顺民意,更有利于惩前毖后。四是要深入分析群体性事件发生的根源,从中探求具有规律性的东西,以避免类似事件的重复发生。五是公安要对处置工作的经验和教训作全面系统地总结和升华,举一反三,从深层次上改进和提升公安工作。

  此一阶段海曙公安所作的主要工作:

  1 、对处置工作及时进行全面,认真的会诊。从中找出成功的经验,存在的不足、工作中失误甚至错误的环节。

  2、结合处置工作提出建议, 修改、补充和完善工作预案。

  3、有针对性的开展教育训练活动,强化和突出模拟仿真性环节。

  4、具结整体处置工作的总结报告,将调查引发群体性治安事件的根源和结果,汇报给党委、政府和有关部门,采取相应措施,使其从根本上彻底解决问题,确保同类群体性治安事件不复发、类似群体性事件不新发。

  结语:

  以胡锦涛同志为总书记的党中央提出科学发展观和构建社会主义和谐社会,为正确处理当前的群体性事件提供了理论指导,公安机关要秉持对党和人民高度负责的精神,探询群体性事件发生发展的客观规律进而提出行之有效的科学对策,从构建社会主义和谐社会的高度重视预防和解决群体性事件,切实履行党和国家赋予我们维护稳定促进和谐的神圣职责。